OECD ชี้โจทย์ปฏิรูปประกันสังคม จากเงินสมทบถึงบำนาญ

เมื่อสังคมสูงวัยกำลังทดสอบความยั่งยืนของกองทุน

ข้อเสนอ OECD ไม่ได้จบแค่การเพิ่มเงินเข้ากองทุน แต่ชวนไทยทบทวนทั้งเพดานเงินสมทบ อายุเกษียณ สูตรคำนวณบำนาญ และการขยายความคุ้มครองแรงงานนอกระบบ คำถามสำคัญคือ ไทยจะทำให้กองทุนอยู่รอดในระยะยาว โดยไม่ผลักภาระให้ผู้ประกันตนมากเกินไปได้อย่างไร

ประเทศไทยกำลังเผชิญสังคมสูงวัย จำนวนผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น ขณะที่แรงงานรุ่นใหม่และผู้เข้าสู่ระบบประกันสังคมไม่ได้เพิ่มขึ้นในอัตราเดียวกัน ความท้าทายจึงไม่ได้อยู่เพียงการดูแลผู้ประกันตนในวันนี้ แต่รวมถึงการรักษาความสามารถในการจ่ายสิทธิประโยชน์ในอีกหลายสิบปีข้างหน้า

องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD หยิบประเด็นนี้ขึ้นมาประเมินในรายงาน Financing Social Protection through General Tax Revenues, Social Security Contributions and Formalisation in Thailand เผยแพร่ในปี 2025 โดยพิจารณาว่าประเทศไทยจะจัดหาเงินมารองรับระบบคุ้มครองทางสังคมอย่างไร ผ่านทั้งภาษี เงินสมทบประกันสังคม และการเพิ่มจำนวนแรงงานเข้าสู่ระบบอย่างเป็นทางการ

รายงานดังกล่าวมีความสำคัญในช่วงที่ไทยกำลังเดินหน้าสู่การเป็นสมาชิก OECD เพราะทำให้เห็นโจทย์เชิงโครงสร้างที่ประเทศต้องพิจารณา ไม่ใช่แค่การปรับกฎเกณฑ์ให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากล แต่เป็นการออกแบบระบบสวัสดิการให้รองรับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและประชากรในระยะยาว

ข้อเสนอของ OECD ไม่ใช่คำสั่งที่สำนักงานประกันสังคมต้องดำเนินการโดยอัตโนมัติ แต่เป็นข้อเสนอเชิงนโยบายที่รัฐบาลและหน่วยงานไทยต้องนำมาพิจารณาร่วมกับข้อมูลทางการเงินของกองทุนและผลกระทบต่อผู้ประกันตน

เงินสมทบ เพิ่มรายรับ แต่ใครเป็นผู้รับภาระ?

ประเด็นแรกที่ OECD เสนอให้พิจารณาคือ การปรับเพดานค่าจ้างที่ใช้คำนวณเงินสมทบของผู้ประกันตนมาตรา 33 รวมถึงการทบทวนเงินสมทบของผู้ประกันตนมาตรา 39 หากฐานค่าจ้างที่ใช้คำนวณเงินสมทบไม่เปลี่ยนแปลงตามโครงสร้างค่าจ้างและเศรษฐกิจ รายรับของระบบอาจไม่เติบโตเพียงพอที่จะรองรับภาระสิทธิประโยชน์ในอนาคต การเพิ่มเพดานเงินสมทบจึงเป็นหนึ่งในทางเลือกเพื่อเพิ่มรายรับของกองทุน

การเพิ่มเงินสมทบไม่ได้เป็นเพียงการแก้ปัญหาทางบัญชี เพราะหมายถึงเงินที่ลูกจ้างต้องจ่ายเพิ่ม ขณะที่นายจ้างอาจมีต้นทุนแรงงานสูงขึ้นตามไปด้วย หากไม่มีการออกแบบสิทธิประโยชน์ที่เหมาะสม การเปลี่ยนแปลงอาจสร้างความกังวลว่าผู้ประกันตนต้องจ่ายมากขึ้น แต่จะได้รับความคุ้มครองเพิ่มขึ้นเพียงใด

โจทย์ของไทยจึงไม่ใช่เพียงจะเพิ่มเงินสมทบหรือไม่ แต่ต้องตอบให้ได้ว่าการปรับฐานเงินสมทบจะเชื่อมโยงกับสิทธิประโยชน์อย่างไร กระทบผู้มีรายได้น้อยเพียงใด และจะมีมาตรการลดผลกระทบต่อธุรกิจขนาดเล็กหรือไม่

อายุเกษียณและสูตรบำนาญ จ่ายนานขึ้น ได้รับอย่างไร?

OECD เสนอให้พิจารณาคือ การทยอยเพิ่มอายุเกษียณ และทบทวนสูตรคำนวณเงินบำนาญ โดยขยายช่วงเวลาค่าจ้างที่ใช้เป็นฐานคำนวณ รวมถึงพิจารณากลไกปรับเงินบำนาญให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของราคาสินค้า

เหตุผลเบื้องหลังคือ เมื่อคนมีอายุยืนขึ้น ระยะเวลาที่ระบบต้องจ่ายบำนาญก็อาจยาวนานขึ้นตามไปด้วย หากอายุเกษียณ ระยะเวลาการส่งเงินสมทบ และสูตรคำนวณบำนาญไม่สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของประชากร ภาระทางการเงินของระบบย่อมเป็นเรื่องที่ต้องประเมินอย่างจริงจัง

อย่างไรก็ตาม การเพิ่มอายุเกษียณไม่ใช่คำตอบเดียวสำหรับแรงงานทุกกลุ่ม เพราะลักษณะงานและความสามารถในการทำงานแตกต่างกัน คนทำงานสำนักงานอาจมีโอกาสทำงานต่อได้นานกว่าผู้ใช้แรงงานที่ต้องอาศัยกำลังกาย การกำหนดนโยบายจึงต้องพิจารณาทั้งความยั่งยืนทางการเงินและความเป็นธรรมระหว่างอาชีพ

การขยายช่วงเวลาค่าจ้างที่ใช้คำนวณบำนาญอาจทำให้ผลประโยชน์ของผู้ประกันตนบางกลุ่มแตกต่างจากสูตรเดิม จึงต้องมีการจำลองผลกระทบอย่างชัดเจนว่าใครจะได้ประโยชน์ ใครอาจได้รับเงินบำนาญลดลง และควรมีมาตรการเปลี่ยนผ่านอย่างไร

แรงงานนอกระบบ ช่องว่างที่ระบบประกันสังคมยังต้องแก้

โจทย์ที่ใหญ่กว่า คือการทำให้คนทำงานเข้าถึงความคุ้มครองได้มากขึ้น OECD ให้ความสำคัญกับการขยายระบบคุ้มครองทางสังคมและการส่งเสริมให้แรงงานเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจอย่างเป็นทางการ

สำหรับประเทศไทย แรงงานนอกระบบและผู้ประกอบอาชีพอิสระเป็นกลุ่มที่ต้องพิจารณาเป็นพิเศษ เพราะรายได้อาจไม่สม่ำเสมอเหมือนลูกจ้างประจำ การออกแบบเงินสมทบที่ใช้เงื่อนไขเดียวกันทั้งหมดจึงอาจไม่ตอบโจทย์ความสามารถในการจ่ายของแรงงานแต่ละกลุ่ม

หากไทยต้องการขยายความครอบคลุมของประกันสังคมจริง ระบบต้องทำให้การเข้าร่วมมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ ทั้งในด้านอัตราเงินสมทบ ความยืดหยุ่นในการจ่าย และสิทธิประโยชน์ที่ตอบโจทย์ความเสี่ยงของผู้ประกอบอาชีพอิสระ

การปฏิรูปประกันสังคมไม่ควรจำกัดอยู่ที่การเพิ่มรายรับจากผู้ประกันตนเดิม แต่ต้องหาทางทำให้คนทำงานที่ยังอยู่นอกระบบเข้าถึงหลักประกันได้ด้วย

OECD กับการเข้าเป็นสมาชิก แรงผลักดัน ไม่ใช่คำสั่ง

ประเทศไทยเข้าสู่กระบวนการหารือเพื่อเข้าเป็นสมาชิก OECD ในปี 2567 และกำลังดำเนินการตามกระบวนการประเมินที่เกี่ยวข้อง การประเมินระบบประกันสังคมจึงเชื่อมโยงกับภาพใหญ่ของการยกระดับนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ

OECD ไม่ได้มีอำนาจสั่งให้ไทยเพิ่มเงินสมทบหรือเปลี่ยนอายุเกษียณโดยตรง ข้อเสนอเหล่านี้เป็นแนวทางที่ไทยต้องนำมาพิจารณาและตัดสินใจเอง การเป็นสมาชิกไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลต้องนำข้อเสนอทุกข้อไปใช้โดยไม่มีข้อยกเว้น

สิ่งที่ไทยควรให้ความสำคัญคือการใช้ข้อมูลและหลักฐานมาประเมินทางเลือกอย่างรอบด้าน ทั้งสถานะการเงินของกองทุน ภาระของนายจ้าง ความสามารถในการจ่ายของลูกจ้าง ความเพียงพอของบำนาญ และการเข้าถึงสวัสดิการของแรงงานนอกระบบ

คำถามที่ต้องตอบให้ได้ ก่อนปฏิรูปกองทุน

เมื่อพิจารณาข้อเสนอของ OECD เทียบกับโจทย์ของไทย จะเห็นว่าการปฏิรูปประกันสังคมมีอย่างน้อย 2 เป้าหมายที่ต้องเดินไปพร้อมกัน คือการรักษาความยั่งยืนทางการเงินของกองทุน และการทำให้สิทธิประโยชน์ตอบโจทย์ชีวิตของผู้ประกันตน

หากมุ่งเพิ่มรายรับโดยไม่พิจารณาภาระของผู้ประกันตน การปฏิรูปอาจสร้างแรงต้าน แต่หากมุ่งรักษาสิทธิประโยชน์เดิมโดยไม่ประเมินรายรับและรายจ่ายในระยะยาว ก็อาจปล่อยให้ความเสี่ยงสะสมจนแก้ไขได้ยากขึ้น

คำถามสำคัญจึงไม่ใช่แค่ไทยจะทำตาม OECD หรือไม่ แต่คือ สำนักงานประกันสังคมและรัฐบาลมีข้อมูลคาดการณ์ระยะยาวที่เปิดเผยและตรวจสอบได้มากเพียงใด มีการประเมินผลกระทบของแต่ละทางเลือกต่อผู้ประกันตนอย่างไร และจะเปิดให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียร่วมตัดสินใจอย่างไร

เพราะท้ายที่สุด ความสำเร็จของการปฏิรูปไม่ได้วัดจากประกันสังคมการปรับตัวเลขเงินสมทบหรือการแก้สูตรบำนาญเพียงอย่างเดียว แต่ต้องวัดจากการที่ระบบยังคงเป็นหลักประกันที่เชื่อถือได้สำหรับคนทำงาน ทั้งในวันนี้และวันที่พวกเขาเกษียณอายุ