นักวิชาการชี้ ‘แลนด์บริดจ์’ ไทย เสี่ยงขาดทุนล้านล้าน สศช.-สนข.เห็นต่างหนัก

รศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ อดีตผู้อำนวยการสำนักงานพัฒนานโยบายสาธารณะ สำนักนายกรัฐมนตรี เปิดเผยว่า โครงการแลนด์บริดจ์ริเริ่มมาตั้งแต่รัฐบาลประยุทธ์ โดยรัฐบาลได้ให้สำนักงานพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ไปศึกษา เพิ่มเติมถึงความเป็นไปได้และความคุ้มค่าโครงการมิติต่างๆ โดยได้ทำการวิจัยร่วมกับศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย รายงานศึกษาฉบับสมบูรณ์ก็ได้มีการเผยแพร่ตอสาธารณะ 

ข้อสรุปภาพรวมคือโครงการแลนด์บริดจ์ ไม่มีความเป็นไปได้เชิงเศรษฐศาสตร์ ซึ่งตรงกันข้ามกับรายงานของ สนข. กระทรวงคมนาคม ที่แสดงถึงความเป็นไปได้โครงการ และผลบวกเชิงเศรษศาสตร์ในหลายแง่มุมที่ประเทศจะได้รับหากโครงการนี้เกิดขึ้น 

ในส่วนของการผลักดันโดยรัฐบาล โครงการแลนด์บริดจ์ได้รับการผลักดันอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่สมัยรัฐบาลเศรษฐาจนถึงรัฐบาลชุดปัจจุบันซึ่งแม้จะไม่ได้นำเอาโครงการอยู่ในการแถลงนโยบายรัฐบาล  แต่ก็ได้มีการผลักดันเต็มที่ผ่านทางรัฐมนตรีคมนาคม โดยกระทรวงคมนาคมได้ใช้รายงานของ สนข. เพื่อขับเคลื่อนโครงการต่อไป 

หน่วยงานรัฐมีความขัดแย้งอย่างชัดเจนในเรื่องความเป็นไปได้ของโครงการ และ ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ โดยการศึกษา ของ สนข. กระทรวงคมาคม ระบุว่าโครงการนี้มีศักยภาพในการดึงดูดการขนส่งสินค้าจากการประหยัดต้นทุนและเวลา 

คาดว่าจะช่วยลดระยะเวลาการเดินทางได้ประมาณ 4 วัน เมื่อเทียบกับการอ้อมช่องแคบมะละกา ในกรณีสินค้าที่ต้องผ่านการ Transshipment หรือพักถ่ายลำ สนข. ประเมิน อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (EIRR) ไว้ที่ประมาณ 17.43% ซึ่งถือว่าอยู่ในเกณฑ์ที่คุ้มค่าแก่การลงทุนในมุมมองของรัฐ โดยอัตราพื้นฐานของภาครัฐคือ 12% หากต่ำกว่านั้นโครงการไปต่อไม่ได้ 

นอกจากนี้ยังประเมินอีกว่าโครงการจะสร้างงานในพื้นที่ภาคใต้กว่า 280,000 อัตรา ขณะที่ รายงานของ สศช. ซึ่งทำวิจัยร่วมกับศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มีความเห็นตรงกันข้ามกับรายงานของ สนข. โดยทาง สศช. ระบุถึงปัจจัยต่างๆที่ทำให้โครงการขาดความเป็นไปได้ทางเศรษฐศาสตร์  

มีการประเมินว่า ความคุ้มค่าและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจไม่สูง ใช้เงินลงทุนสูง เงินลงทุนเริ่มต้นกว่า 1 ล้านล้านบาท เนื่องจากโครงการต้องการสร้างระบบโครงข่ายเชื่อมโยงขนาดใหญ่ ซึ่งครอบคลุมถึง ท่าเรือน้ำลึก 2 ฝั่ง (ระนอง และ ชุมพร), รถไฟทางคู่เชื่อม 2 ฝั่งทะเล, ทางหลวงพิเศษ (Motorway) 

และระบบท่อขนส่งพลังงาน มูลค่าลงทุนมหาศาลส่งผลให้ NPV โครงการติดลบ เนื่องจากเงินลงทุนมูลค่าล้านล้านบาท ต้องจ่ายออกไปตั้งแต่ช่วงปีแรกๆ ของโครงการ ในขณะที่รายรับจะค่อยๆ ทยอยมาในอีกหลายปีข้างหน้า เมื่อเงินก้อนใหญ่ในปัจจุบันถูกเปรียบเทียบกับรายได้ในอนาคตที่ถูกคิดลดลงมาในแบบ discount ทำให้มูลค่าที่ได้จึงไม่เพียงพอที่จะครอบคลุมเงินลงทุน NPV จะเป็นบวกได้ รายรับต้องมากพอและได้รับเร็วขึ้น 

แต่ในรายงานระบุข้อจำกัดที่ทำให้รายได้ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น เนื่องจากจะมีการแข่งขันด้านราคากับช่องแคบมะละกา หากแลนด์บริดจ์ตั้งราคาค่าบริการสูงเพื่อให้คุ้มทุน สายการเดินเรือก็จะกลับไปใช้เส้นทางเดิม สิงคโปร์/มาเลเซีย โดยไม่ต้องเสียค่าขนถ่ายซ้ำซ้อน นอกจากนั้นรายงานวิเคราะห์ว่าสินค้าส่วนใหญ่ที่จะผ่านโครงการนี้อาจมีเพียงสินค้ากลุ่มเฉพาะ (Niche Market) ไม่ใช่สินค้าตู้คอนเทนเนอร์ทั้งหมดของโลก ทำให้รายได้จากค่าธรรมเนียมผ่านท่าไม่มากพอที่จะทำกำไร ต้นทุนการดำเนินงานและบำรุงรักษาที่สูงในระยะยาวก็เป็นอีกปัจจัยทำให้ NPV ติดลบ เนื่องจากการรักษาประสิทธิภาพของท่าเรือและระบบรางให้เป็นระดับโลก (World Class) มีค่าใช้จ่ายสูงมาก

เมื่อตัวโครงการไม่สามารถสร้างแรงจูงใจทางการเงินให้ ทุนข้ามชาติ เข้ามาลงทุน รัฐบาลก็ต้องมีสิทธิประโยชน์ต่างๆไปแลกกับการลงทุน แต่สิทธิประโยชน์เหล่านี้ ต้องไม่ทำให้ พื้นที่บริเวณแลนด์บริดจ์และเขตเศรษฐกิจพิเศษภาคใต้ กลายสภาพเป็นกึ่งอาณานิคมทางเศรษฐกิจ หรือเกิดสิทธิสภาพนอกอาณาเขต หากรัฐบาลไปเสนอสิทธิประโยชน์ต่างๆเพิ่มเติม ไปแลกกับการลงทุนของทุนข้ามชาติของมหาอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นสิทธิในการเช่าและถือครองที่ดิน 99 ปี การพัฒนาที่ดินโดยการยกเว้นกฎหมายการบังคับใช้กฎหมายบางฉบับเพื่อดึงดูดการลงทุน ตลอดจนการให้สิทธิประโยชน์พิเศษทางภาษี การเสียสิทธิอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายของประเทศตนเองภายในดินแดนของตน ประเทศมหาอำนาจผ่านทุนข้ามชาติอาจบังคับใช้กฎหมายของตนเองเหนือบุคคลหรือทรัพย์สินในประเทศไทยได้ จะกลายเป็นความอ่อนไหวทางด้านการเมืองและความมั่นคง   

ส่วนผลกระทบและต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมสูงมาก โครงการแลนด์บริจด์จะกระทบต่อพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ประมาณ 12.59 ตารางกิโลเมตร พื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าควนแม่ยายหม่อน ขนาด 0.62 ตารางกิโลเมตร และพื้นที่ชุ่มน้ำที่มีความสำคัญระหว่างประเทศ บริเวณปากคลองกะเปอร์ 1.15 ตารางกิโลเมตร ที่สำคัญอุทยานแห่งชาติแหลมสน-ปากคลองกะเปอร์-ปากแม่น้ำกระบุรี ที่ได้รับการจัดลำดับความสำคัญเป็นพื้นที่ชุ่มน้ำที่มีความสำคัญระหว่างประเทศ อาจได้รับผลกระทบจากเส้นทางการเดินเรือ 

รายงานของสภาพัฒน์และจุฬาฯ ยังตั้งข้อสังเกตว่าที่ผ่านมา การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมมักทำเป็นรายโครงการ (EIA) แต่ขาดการมองภาพรวมแบบ SEA (Strategic Environmental Assessment) โดยจะต้องคำนึงถึง 1.ผลกระทบสะสม (Cumulative Impact) โดยการศึกษาของจุฬาฯและสภาพัฒน์กังวลว่าเมื่อมีท่าเรือ จะมีโรงงานอุตสาหกรรมปิโตรเคมีหรืออุตสาหกรรมหนักตามมา ซึ่งจะสร้างมลพิษทางอากาศและขยะอุตสาหกรรมในปริมาณที่ระบบนิเวศภาคใต้ไม่สามารถรองรับได้ 2. ความขัดแย้งกับชุมชน เนื่องจากคนในพื้นที่พึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติทั้งการประมงและการท่องเที่ยว การทำลายสิ่งแวดล้อมจึงเท่ากับเป็นการทำลายแหล่งรายได้ของชาวบ้าน อาจนำไปสู่การต่อต้านและปัญหาทางสังคมรุนแรง

ส่วนโครงการแลนด์บริดจ์จะเป็นเครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจสู่ความรุ่งเรืองใหม่ได้หรือไม่ต้องมีการศึกษาอย่างละเอียดภายใต้พลวัตภูมิรัฐศาสตร์และเศรษฐศาสตร์โลก  อย่างไรก็ตาม ต้องทำประชาพิจารณ์ผลกระทบชุมชน สิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจฐานเดิม การทำประเมินผลกระทบของนโยบายของการลงทุนขนาดใหญ่ (Policy Impact Assessment of Megaprojects) ก่อนเดินหน้าการดำเนินการตามนโยบาย จำเป็นจะต้องมีกลไกคณะกรรมการร่วมที่มีภาควิชาการ ภาคศึกษาวิจัยนโยบายอย่างรอบด้าน 

ร่วมกับภาคประชาสังคมเข้าร่วมเป็นกรรมการด้วย ใช้ Open Data ในการส่งเสริมการออกแบบกระบวนการนโยบายที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (Inclusive Policy Design) การดำเนินการโครงการแลนด์บริดจ์จะต้องเน้นให้ความสำคัญต่อกระบวนการและเป้าหมายไปพร้อมกัน หากเราสนใจแต่เป้าหมาย สุดท้ายจะเป็นการรับรองกระบวนการแบบอำนาจนิยมหรือบนลงล่าง หากเราต้องการการพัฒนาและการเติบโตแบบยั่งยืน เราต้องใช้กระบวนการประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วม กระบวนการประชาธิปไตยแบบยั่งยืนนี้จะเน้นเอาความเป็นธรรมและกำกับการพัฒนาแบบไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ไม่ซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมที่รุนแรงอยู่แล้วในไทย เนื่องจากผลการศึกษาที่ออกมาโดยหน่วยงานของรัฐขัดแย้งกันเอง 

จึงเห็นควรว่าควรมีการศึกษาโดยหน่วยงานที่เป็นกลางและเป็นอิสระเพิ่มเติม เพราะเป็น โครงการขนาดใหญ่ที่จะเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของประเทศได้ และ ควรเพิ่มเติมการศึกษาเรื่อง มิติทางภูมิรัฐศาสตร์ มิติความมั่นคงและบทบาทไทยบนภูมิรัฐศาสตร์และเศรษฐศาสตร์ใหม่ การเปลี่ยนแปลงทางด้านภูมิรัฐศาสตร์จากสงครามในตะวันออกกลางและการปิดช่องแคบฮอร์มูซ ส่งผลต่อสถานะและความสำคัญของประเทศไทยต่อการเดินเรือและจุดยุทธศาสตร์ของเอเชีย หากเกิด สถานการณ์ที่อาจมีการเก็บค่าผ่านทางช่องแคบมะละกาโดยอินโดนีเซียในอนาคต ก็เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ต้องนำมาพิจารณา 

โครงการแลนด์บริดจ์นี้หากมีผลประโยชน์ทับซ้อน มีการเอื้อประโยชน์กันโดยไม่ถูกต้อง โครงการนี้จะกลายเป็นโครงการทุจริตเชิงนโยบายสำคัญในรอบหลายทศวรรษและทำลายอนาคตของลูกหลานไทยได้ วางยุทธศาสตร์และวิเทโศบายไม่ดี ไทยจะกลายเป็นพื้นที่แย่งชิงผลประโยชน์ อำนาจการควบคุมการเดินเรือของมหาอำนาจ           

ขณะที่หากโครงการนี้ดำเนินการอย่างรอบคอบรัดกุมไม่มีการทุจริตเป็นไปตามหลักวิชา ก็จะสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจและสถานะของประเทศบนเวทีโลกได้ แต่ต้องศึกษาความเป็นไปได้ทางเศรษฐศาสตร์และการเงินให้ดีเสียก่อน  

นอกจากนี้ รัฐบาล นักลงทุน หรือผู้สนับสนุนโครงการแลนด์บริดจ์ พึงตระหนักถึงแนวคิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ผลกระทบต่อพื้นที่และวิถีชีวิตและเศรษฐกิจดั้งเดิม ซึ่งภาวะดังกล่าวมีลักษณะเป็นความยั่งยืนแบบ Productive ต่อสังคมโดยรวม แต่บางครั้ง การพัฒนาอย่างยั่งยืน อาจถูกใช้เป็นเพียง วาทกรรม (Discourse) เพื่อต่อต้านการลงทุนขนาดใหญ่ซึ่งสภาพดังกล่าวเป็นการถ่วงการพัฒนา 

และมีลักษณะเป็น Counter-Productive การยืนยันในหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่ไม่ใช่เพียงวาทกรรม ความต่อเนื่องและเจตจำนงทางการเมืองของรัฐบาลเป็นปัจจัยสำคัญในการทำให้โครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่มีผลกระทบอันซับซ้อนเกิดขึ้นได้ และ เกิดประโยชน์ต่อประเทศโดยรวมในระยะยาว นอกจากนี้ ทำอย่างไรให้เกิดการกระจายผลประโยชน์จากการลงทุนของต่างชาติภายใต้ระบบการเมืองและเศรษฐกิจผูกขาดแบบไทยไทย จึงเป็นเรื่องที่ยากมาก