ส่อง นโยบายอุตสาหกรรมใหม่ ความหวังของการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ

บทความเรื่อง “นโยบายอุตสาหกรรมใหม่ เพื่อสร้างการเติบโต” ที่เผยแพร่ในเว็บไซต์ TDRI ได้ให้มุมมองที่น่าสนใจเกี่ยวกับการวาง นโยบายอุตสาหกรรม ที่เป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐใช้แทรกแซงกลไกตลาด โดยการเลือกสนับสนุน “อุตสาหกรรมเป้าหมาย” เพื่อยกระดับโครงสร้างเศรษฐกิจไปสู่กิจกรรมมูลค่าสูง สร้าง Good Jobs และกระจายรายได้ เป้าหมายสูงสุดคือการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนทั้งประเทศ

ความจริงที่ต้องรับรู้ เพื่อต่อยอดสู่การวาง นโยบายอุตสาหกรรมใหม่ ขับเคลื่อนเศรษฐกิจประเทศได้จริง

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมา แม้ประเทศไทยจะใช้นโยบายอุตสาหกรรมมาอย่างต่อเนื่อง แต่นโยบายในปัจจุบันยังขับเคลื่อนไปไม่ถึงเป้าหมาย ทั้งในแง่การยกระดับโครงสร้างเศรษฐกิจ และการยกระดับชีวิตคนส่วนใหญ่ให้ดีขึ้นได้จริง

โดยจุดอ่อนสำคัญของนโยบายอุตสาหกรรมไทย คือ การติดอยู่ในบทบาท “ผู้รับจ้างผลิต” มากกว่าการก้าวขึ้นเป็น “เจ้าของเทคโนโลยีและแบรนด์” ทำให้ไม่สามารถขยับไปสู่กิจกรรมมูลค่าสูงได้อย่างแท้จริง ขณะเดียวกัน แม้การลงทุนจะเติบโตอย่างต่อเนื่อง มูลค่าการส่งเสริมการลงทุนของ BOI แตะระดับ 1 ล้านล้านบาทต่อเนื่อง 3 ปี แต่ตัวชี้วัดคุณภาพชีวิตกลับส่งสัญญาณถดถอย เช่น

• หนี้ครัวเรือนพุ่งสูงถึง 86.3% ของ GDP

• อัตราการว่างงานของเด็กจบใหม่ (อายุ 20–24 ปี) สูงที่สุดในตลาดแรงงาน1

• ธุรกิจ SMEs มีโอกาสอยู่รอดเกิน 3 ปีน้อยลง

เพราะเป็นเรื่องจริงอยู่ว่านโยบายอุตสาหกรรมไทย ประสบความสำเร็จในการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศและทำให้ประเทศไทยเป็นฐานการส่งออกที่สำคัญในภูมิภาค แต่ยังล้มเหลวในสามเรื่องสำคัญซึ่งล้วนแต่เป็นปัญหาจากภายในที่เกี่ยวข้องกับศักยภาพคนไทย

• ขาดการเชื่อมโยง: ไม่สามารถเชื่อมบริษัทข้ามชาติกับ SMEs ไทยได้อย่างมีประสิทธิผล

• ขาดทักษะ: ไม่ได้พัฒนาแรงงานไทยให้ตรงกับความต้องการตลาดโลก เพื่อรองรับงานมูลค่าสูง

• ขาดนวัตกรรม: ไม่มีการสร้างและประยุกต์ใช้นวัตกรรมเพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มอย่างเป็นระบบ

สัญญาณเตือนที่ชัดเจน คือ แม้แต่บริษัทไฮเทคระดับโลกอย่าง Qualcomm (ผู้ผลิตชิปมือถือและคอมพิวเตอร์รายใหญ่ของโลก) จะเข้ามาลงทุนแต่ก็จำกัดอยู่เพียงการตลาด ไม่ใช่การวิจัยและพัฒนาชิปซึ่งเป็นกิจกรรมมูลค่าสูง เช่นเดียวกันข้อมูลจากธนาคารแห่งประเทศไทย ยังพบว่า ดัชนีการส่งออก-นำเข้าเติบโตสวนทางกับดัชนีการผลิตในประเทศที่ทรุดตัวลง ช่องว่างนี้บ่งชี้ว่าไทยกำลังกลายเป็นเพียง “ทางผ่านสินค้า” มากกว่าแหล่งผลิตที่สร้างมูลค่าเพิ่มอย่างแท้จริง

พลิกชะตาประเทศ ด้วยการสร้างโมเดลพัฒนาอุตสาหกรรมใหม่

เมื่อทราบถึงสถานการณ์อันท้าทายและความจริงที่เกิดขึ้นกับภาคอุตสาหกรรมไทยแล้ว บทความเดียวกันนี้ได้ชี้ให้เห็นถึงความชะงักงันของนโยบายอุตสาหกรรมไทย ที่เป็นผลสะสมจาก 3 ปัจจัยเชิงโครงสร้าง ได้แก่ โมเดลการเติบโตที่ล้าสมัย มาตรการสนับสนุนที่ไม่พัฒนาคน และกระบวนการเลือกอุตสาหกรรมที่ขาดความรอบคอบ

ในอดีต โมเดลการเติบโตของไทยมีสูตรสำเร็จที่เน้นการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ (FDI) ให้เข้ามาตั้งโรงงานผลิตในไทย ใช้แรงงานจำนวนมากด้วยอัตราค่าจ้างต่ำ และวัดความสำเร็จของประเทศจากตัวเลข GDP รวมถึงปริมาณการส่งออก ทั้งนี้ยังมีความเชื่อว่าเมื่อเศรษฐกิจเติบโต ความมั่งคั่งจะค่อยๆ ไหลลงสู่ประชาชนโดยอัตโนมัติ

แต่กระนั้น ในความเป็นจริงแนวทางดังกล่าวไม่สามารถสร้างการเติบโตที่ยั่งยืนได้อีกต่อไป เนื่องจากปัจจุบันแรงงานไทยไม่ได้มีจุดแข็งเรื่อง “ค่าแรงถูก” เมื่อเทียบกับประเทศคู่แข่งใหม่ในภูมิภาค ขณะเดียวกัน ภาคอุตสาหกรรมเองก็มีความต้องการเทคโนโลยีที่สูงขึ้น ซึ่งต้องอาศัยทักษะขั้นสูง นวัตกรรม รวมถึงการวิจัยและพัฒนา ไม่ใช่แค่การเพิ่มจำนวนแรงงานเพียงอย่างเดียว หากไทยไม่สามารถยกระดับทักษะคนไทยได้ เศรษฐกิจไทยก็จะติดอยู่กับกิจกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มต่ำ แม้จะมีเม็ดเงินลงทุนจากต่างประเทศเข้ามามากเพียงใดก็ตาม

อีกหนึ่งปัญหาคือ ความเชื่อมโยงระหว่างมาตรการสนับสนุนกับการพัฒนาศักยภาพคนไทยที่ยังอ่อนแอ เช่น

• ในอุตสาหกรรมไฮเทค มาตรการหลักยังยึดติดอยู่กับ “สิทธิประโยชน์ทางภาษี” แม้บริษัทต่างชาติบางแห่งจะลงทุนพัฒนาทักษะแรงงานเอง แต่ประเทศไทยยังขาดกลไกที่เชื่อมโยงการพัฒนาทักษะ แรงงานไทย และการดึง SMEs ไทยเข้าสู่ห่วงโซ่อุปทานใหม่อย่างจริงจัง

• ในอุตสาหกรรมเกษตร งบประมาณจำนวนมากทุ่มไปกับการประกันรายได้และการเยียวยา ที่แม้จะมีความจำเป็นในระยะสั้น แต่หากใช้ต่อเนื่องโดยไม่ควบคู่กับมาตรการเพิ่มผลิตภาพ ก็อาจลดแรงจูงใจในการปรับตัวด้วยนวัตกรรม

• ในอุตสาหกรรมท่องเที่ยว มาตรการส่วนใหญ่เน้นทำการตลาดและสร้างภาพลักษณ์ มากกว่าการยกระดับมาตรฐานผู้ประกอบการรายย่อยให้มีคุณภาพบริการให้สมกับภาพลักษณ์ที่สื่อออกไป

ยิ่งไปกว่านั้น อาวุธดั้งเดิมอย่างสิทธิประโยชน์ทางภาษีก็กำลังเสื่อมประสิทธิภาพลงในเวทีโลกใหม่ โดยมีสาเหตุมาจากนักลงทุนในธุรกิจไฮเทคที่ไม่ให้ความสำคัญกับ “ยกเว้นภาษี” เท่าเดิม แต่น้ำหนักไปอยู่ที่ความสะดวกในการประกอบธุรกิจ (Ease of Doing Business) ความต่อเนื่องของนโยบาย และคุณภาพของกฎเกณฑ์

กติกาภาษีใหม่ภายใต้กรอบ BEPS 2.0 (กรอบความร่วมมือด้านภาษีระหว่างประเทศที่จัดทำโดย OECD/G20) บังคับให้บริษัทยักษ์ระดับโลกจ่ายภาษีเงินได้นิติบุคคลขั้นต่ำ 15% ไม่ว่าลงทุนที่ประเทศใด ทำให้การยกเว้นภาษีของไทยยิ่งไม่จูงใจ และเท่ากับเสียรายได้ภาษีโดยไม่จำเป็น

เท่ากับว่า…เรายังใช้มาตรการแบบเดิมในโลกที่เปลี่ยนไปแล้ว

การเติบโตที่ชะลอตัวนี่เองที่ทำให้รัฐเร่งหา “เครื่องยนต์เศรษฐกิจตัวใหม่” แต่หลายครั้งการเลือกอุตสาหกรรมเป้าหมายกลับเกิดขึ้นเร็วกว่าการทำการศึกษาความเป็นได้ และความคุ้มค่า (Feasibility Study) ที่รอบคอบ เช่น ไทยประกาศเป้าหมายเป็นศูนย์กลางการผลิตและส่งออกรถยนต์ไฟฟ้า แต่ไม่ได้เตรียมระบบนิเวศของผู้ผลิตชิ้นส่วนให้พร้อมรองรับการเปลี่ยนผ่าน ทำให้แม้ยอดใช้ EV ในประเทศเพิ่มขึ้น แต่ชิ้นส่วนสำคัญมูลค่าสูงยังต้องนำเข้า โดยเฉพาะจากจีน

บทเรียนจากความล้มเหลวและข้อจำกัดที่ผ่านมา ทำให้เห็นชัดว่าการมองความสำเร็จของนโยบายอุตสาหกรรมจาก “ตัวเลขเม็ดเงินลงทุน” เพียงอย่างเดียว ไม่เพียงพออีกต่อไป โจทย์ใหม่ของนโยบายอุตสาหกรรมไทย จึงไม่ใช่แค่การถามว่า

“อุตสาหกรรมไหนทันสมัย ใช้ทุนเยอะ และน่าดึงเข้ามา?”

แต่ต้องเปลี่ยนคำถามเป็นว่า…

“เราจะออกแบบการสนับสนุนอย่างไร ให้ผลประโยชน์จากการลงทุนกระจายสู่คนไทย ช่วยเพิ่มทักษะ เพิ่มผลิตภาพ และสร้างอุตสาหกรรมที่แข็งแรงจากข้างในได้จริง?”

เช่นเดียวกับกรณีที่รัฐบาลชุดก่อนมีแนวคิดผลักดันการเปิดกาสิโนถูกกฎหมาย แต่ไม่มีการประเมินทั้งความคุ้มค่าและผลกระทบด้านลบอย่างจริงจัง6 หากเดินหน้าโดยปราศจากกรอบกำกับดูแลที่ชัดเจน ก็มีความเสี่ยงที่ปัญหาใหญ่ เช่น การฟอกเงิน หรือการเสพติดการพนัน ซึ่งจะขาดมาตรการรับมือที่เป็นรูปธรรม

กางโจทย์เดินเครื่องอุตสาหกรรมใหม่ เปลี่ยนเป้าจากปริมาณ สู่การสร้าง Good Jobs และมูลค่าเพิ่มแก่คนไทย

จากโจทย์ข้างต้น สะท้อนว่าภายใต้โมเดลการพัฒนาประเทศในยุคใหม่ จำเป็นต้องปรับเปลี่ยนเพื่อแก้ไขข้อจำกัดเดิมของนโยบายอุตสาหกรรมแม้ที่ผ่านมา นโยบายอุตสาหกรรมจะช่วยส่งเสริมการลงทุนและขยายการส่งออก แต่ยังขาดประสิทธิภาพในการยกระดับโครงสร้างเศรษฐกิจ สร้างงานคุณภาพ และกระจายความมั่งคั่งอย่างทั่วถึง ภายใต้แนวทางใหม่นี้ นโยบายอุตสาหกรรมใหม่ จึงประกอบด้วยองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการ ได้แก่ เป้าหมาย เครื่องมือ และกระบวนการดำเนินงาน

โดยในกรอบนโยบายดั้งเดิมที่ผ่านมา ตัวชี้วัดความสำเร็จของนโยบายอุตสาหกรรมมักถูกยึดโยงกับตัวชี้วัดเชิงปริมาณเป็นหลัก อาทิ มูลค่าการส่งออก การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (FDI) หรือปริมาณนักท่องเที่ยว อย่างไรก็ตาม ตัวเลขดังกล่าวมิได้นำไปสู่การยกระดับคุณภาพชีวิตของประชากรส่วนใหญ่อย่างทั่วถึง เนื่องจากเสาหลักของการพัฒนาอย่างยั่งยืนอยู่ที่การเสริมสร้างศักยภาพทุนมนุษย์ และการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคมให้แก่ประชากรเหล่านั้น

นโยบายอุตสาหกรรมใหม่ จึงจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนนิยามความสำเร็จ โดยมิได้มุ่งเน้นเพียงการขยายตัวทางของตัวชี้วัดเชิงปริมาณเท่านั้น แต่ต้องผนวกเป้าหมายการสร้าง “งานที่ดี” (Good Jobs) เข้าเป็นหัวใจสำคัญ ซึ่งหมายถึงงานที่มั่นคงสำหรับคนจำนวนมากของประเทศ ที่ให้ผลตอบแทนเพียงพอ เป็นกลไกในการพัฒนาทักษะแรงงานเพื่อการเลื่อนชั้นทางสังคม และเป็นรากฐานสำคัญในการเพิ่มผลิตภาพ เพื่อขับเคลื่อนการยกระดับมูลค่าเพิ่มและรายได้ของคนไทยอย่างยั่งยืน

3 รูปแบบการลงทุนในภาคเศรษฐกิจ ขับเคลื่อนอุตสาหกรรมใหม่ได้จริง

และเพื่อแสดงให้เห็นถึงการประยุกต์ใช้แนวคิดนโยบายอุตสาหกรรมใหม่ที่ได้กล่าวถึงอย่างเป็นรูปธรรม บทความนี้จะนำเสนอ 3 กรณีศึกษาที่มาจากภาคการผลิตจริง (Real Sector) ซึ่งมีความแตกต่างกันในลักษณะของอุตสาหกรรม ดังนี้

1. การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment: FDI): กลุ่มนี้ประกอบด้วยบริษัทเทคโนโลยีขนาดใหญ่ที่เข้ามาตั้งฐานการผลิตในประเทศไทย โดยมากมักเป็นอุตสาหกรรมไฮเทค เช่น ยานยนต์สมัยใหม่และอิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะ

2. การลงทุนโดยตรงภายในประเทศ (Domestic Direct Investment: DDI): หมายถึงอุตสาหกรรมการผลิตที่ไทยเป็นผู้นำและมีบทบาทหลักในการขับเคลื่อน ซึ่งได้แก่กลุ่มอุตสาหกรรมที่มีความแข็งแกร่งของไทย เช่น อุตสาหกรรมอาหารและเครื่องดื่ม

3. อุตสาหกรรมภาคบริการ: กลุ่มที่สามนี้มุ่งเน้นไปที่ภาคบริการ เช่น การท่องเที่ยว ซึ่งเป็นเสาหลักทางเศรษฐกิจของประเทศ

โดยบทความนี้ ได้หยิบเอากรณีศึกษาของการพัฒนา อุตสาหกรรมใหม่ มาแชร์ เพื่อให้ทุกภาคส่วนได้เห็นมุมมองในการวางนโยบายขับเคลื่อนที่ควรจะเป็นไปด้วย โดยจะขอยกตัวอย่างในกรณีการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ ซึ่งเป็นการลงทุนในอุตสาหกรรมแผงวงจรพิมพ์ (PCB)

เนื่องจากประเทศไทยกำลังได้รับอานิสงส์จากการย้ายฐานการผลิตครั้งใหญ่ของนักลงทุนต่างชาติ ประกอบกับการเติบโตอย่างก้าวกระโดดของความต้องการ PCB จากภาคอุตสาหกรรมเทคโนโลยีขั้นสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่ม ปัญญาประดิษฐ์ (AI) ความน่าดึงดูดนี้เห็นได้ชัดจากตัวเลขการลงทุน โดยมียอดรวมการอนุมัติการส่งเสริมการลงทุนจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) สูงถึง 200,000 ล้านบาท ในช่วงเวลา 3 ปีที่ผ่านมา

ที่ผ่านมา นโยบายในอุตสาหกรรม FDI เน้นเป้าหมายด้านปริมาณเม็ดเงินลงทุน โดยการพึ่งพามาตรการทางภาษีเพื่อส่งเสริมการลงทุน ผ่านการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นหลัก แม้ว่านโยบายดังกล่าว จะประสบผลสำเร็จในการดึงดูดเม็ดเงินลงทุนในอดีต แต่ภายใต้เป้าหมายการพัฒนาสู่ประเทศรายได้สูง ที่ต้องมุ่งเน้นในเรื่องของการดึงดูดอุตสาหกรรมเทคโนโลยีขั้นสูงนั้น เป้าหมายและนโยบายการดึงดูดการลงทุนแบบเดิมอาจไม่เพียงพออีกต่อไป

เนื่องจากนโยบายเหล่านี้มีต้นทุนภาษีที่สูงแต่กลับไม่สามารถจูงใจให้เกิดการลงทุนในเทคโนโลยีที่ซับซ้อนและมีมูลค่าสูงได้อย่างแท้จริง อีกทั้งยังไม่ได้ตอบโจทย์ความต้องการเร่งด่วนของภาคเอกชนได้อย่างแม่นยำ โดยเฉพาะปัญหาการขาดแคลนแรงงานทักษะสูง ซึ่งส่งผลให้เกิดการแย่งชิงแรงงานอย่างรุนแรง

ดังนั้นโจทย์เชิงยุทธศาสตร์ของภาครัฐจึงจำเป็นต้องเปลี่ยนจากการมุ่งเน้นเพียงการดึงดูดเงินทุน ไปสู่การให้ความสำคัญกับการสร้างขีดความสามารถในการรองรับของประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านการเร่งรัดการพัฒนากำลังคนระดับสูง นอกจากนี้ การออกแบบมาตรการส่งเสริมการลงทุนจะต้องมุ่งเป้าไปยังการดึงดูดการลงทุนเชิงเทคโนโลยีขั้นสูง ซึ่งจะนำไปสู่การสร้างมูลค่าเพิ่มที่สูงขึ้น ทั้งนี้ การปรับเปลี่ยนแนวคิดและมาตรการหลักสำหรับอุตสาหกรรม FDI ควรมีการดำเนินการดังต่อไปนี้

1. การจัดตั้งกลไกการปรึกษาหารือเชิงยุทธศาสตร์กับนักลงทุน: ภาครัฐควรดำเนินการปรึกษาหารือเชิงลึกกับภาคเอกชน เพื่อทำความเข้าใจอย่างถ่องแท้ถึงความต้องการและอุปสรรคเชิงปฏิบัติในการยกระดับสู่การลงทุนในเทคโนโลยีขั้นสูง ซึ่งจะช่วยให้รัฐสามารถออกแบบบริการภาครัฐที่ตอบสนองความต้องการได้อย่างแม่นยำและตรงจุด

2. การลงทุนในทุนมนุษย์ระดับสูง: มุ่งเน้นการพัฒนาทักษะแรงงานขั้นสูง โดยอาศัยความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนในการวางแผนเชิงกลยุทธ์และการดำเนินการพัฒนาแรงงาน

3. การจำกัดการใช้มาตรการทางภาษีในระดับที่จำเป็น และเสริมสร้างกลไกการเจรจาต่อรอง: ใช้กลไกการเจรจาต่อรองสิทธิประโยชน์เป็นรายโครงการ ควบคู่กับการให้มาตรการภาษีแบบเดิมที่มีกรอบการส่งเสริมตามกิจกรรมที่กำหนดไว้ เพื่อเป็นการต่อรองให้นักลงทุนสร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่คนไทยในระดับที่สูงขึ้น

4. การบูรณาการมาตรการและหน่วยงาน: สร้างการประสานงานแบบบูรณาการระหว่างหน่วยงานรัฐ (อาทิ BOI กับ สกสว.) เพื่อให้มั่นใจว่าการดึงดูดการลงทุนและการพัฒนาแรงงานเกิดขึ้นพร้อมกันอย่างสอดคล้อง และสามารถอำนวยความสะดวกแก่นักลงทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ในบทสรุปของบทความนี้ ดร.นพรุจ จินดาสมบัติเจริญ และ ดร.พุทธิพันธุ์ หิรัณยตระกูล นักวิจัย TDRI และผู้เขียนบทความชิ้นนี้ได้เสนอแนะว่า

“ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา เรามักตั้งโจทย์ด้วยการมองหาว่า ‘อะไร’ (What) คือเครื่องยนต์ทางเศรษฐกิจตัวใหม่ ไม่ว่าจะเป็น อุตสาหกรรม S-Curve หรือ BCG แต่หัวใจสำคัญของนโยบายอุตสาหกรรมยุคใหม่ ไม่ได้หยุดอยู่แค่การระบุชื่ออุตสาหกรรม หากแต่เป็นการให้ความสำคัญกับกระบวนการว่าเราจะขับเคลื่อนมัน ‘อย่างไร’ (How) นโยบายอุตสาหกรรมจึงเปรียบเสมือนแผนที่นำทาง ที่จะเปลี่ยนศักยภาพเหล่านั้นให้กลายเป็นรูปธรรม นำไปสู่การสร้างงานที่ดี (Good Jobs) และมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ เพื่อเป้าหมายสูงสุดคือการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนไทยทุกคนอย่างทั่วถึง”

มุมมองที่นำไปปรับใช้ได้จริงในการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมไทย

รวมพลัง 100 นักวิจัยด้านอาหาร ‘RUN TOP100’ นำเสนอโซลูชันขับเคลื่อน อุตสาหกรรมอาหารของไทย ให้ไปได้ไกลกว่าเดิม @ FoodX Premiumization Day 2025

พิมพ์เขียว 10 เทคโนโลยีลดโลกเดือด อุตสาหกรรมพลังงานใหม่แห่งอนาคต

อัปเดตแนวทางขับเคลื่อน อุตสาหกรรมอาหารแห่งอนาคต ของไทย ด้วยวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม

Post Views: 159