ธรรมาภิบาลกับอนาคตเศรษฐกิจไทย

เวลาพูดถึงเศรษฐกิจไทยที่โตช้า เรามักมองหา “เครื่องยนต์ใหม่” ไม่ว่าจะเป็นอุตสาหกรรมใหม่ เทคโนโลยีใหม่ การลงทุนใหม่ หรือแรงงานทักษะสูง แต่คำถามที่สำคัญไม่แพ้กันคือ เครื่องยนต์เหล่านี้จะมีความสามารถทำงานได้เต็มกำลังเพียงใด หากกลไกจัดสรรทรัพยากรของประเทศยังทำงานได้ไม่ดีพอ

เศรษฐกิจที่โตช้าไม่ได้เกิดจากการขาดทรัพยากรเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากทรัพยากรที่มีอยู่ไม่ไหลไปสู่จุดที่สร้างมูลค่าสูงสุด ทุนอาจไหลไปหาธุรกิจที่มีเส้นสายมากกว่าธุรกิจที่มีผลิตภาพ แรงงานอาจติดอยู่ในกิจกรรมที่ให้ผลตอบแทนต่ำ เทคโนโลยีใหม่อาจเข้าสู่ตลาดได้ยากเพราะกฎระเบียบไม่เอื้อ ผู้ประกอบการรายใหม่อาจไม่กล้าแข่งขันเพราะไม่มั่นใจว่ากติกาจะเป็นธรรม ปัญหาจึงไม่ใช่แค่ว่าทรัพยากร ทุน แรงงาน และเทคโนโลยีพอหรือไม่ แต่คือเราจัดสรรสิ่งเหล่านี้ได้ดีเพียงใด

คำถามนี้พาเรากลับไปสู่งานของนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ปี 2024 — Daron Acemoglu, Simon Johnson และ James A. Robinson — ที่ชี้ว่า “คุณภาพของสถาบัน” คือรากฐานสำคัญของความมั่งคั่งของประเทศในระยะยาว สถาบันในที่นี้คือ กติกาที่กำหนดว่าใครเข้าถึงโอกาส ใครได้รับผลตอบแทน และอำนาจรัฐถูกใช้เพื่อเปิดพื้นที่ให้คนส่วนใหญ่สร้างมูลค่า หรือเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของคนบางกลุ่ม 

ในทางปฏิบัติ คุณภาพของกติกาก็คือ สิ่งที่เราเรียกว่า “ธรรมาภิบาล” (governance) กลไกที่กำหนดว่าทุน แรงงาน เทคโนโลยี และงบประมาณรัฐ จะไหลไปสู่กิจกรรมที่สร้างผลิตภาพ หรือถูกดึงไปสู่การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจผ่านเส้นสาย หรือ อำนาจผูกขาด
การวัดธรรมาภิบาลที่ใช้แพร่หลายที่สุดชุดหนึ่งคือ Worldwide Governance Indicators (WGI) ของธนาคารโลก (www.govindicators.org) ซึ่งประเมินธรรมาภิบาลของประเทศต่าง ๆ คลอบคลุมใน 6 มิติ และแต่ละมิติเชื่อมโยงกับคุณภาพการจัดสรรทรัพยากรโดยตรง:  (ชาคริต สุกิน : เนื้อหาในบทความเป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย)

เสถียรภาพทางการเมือง (Political Stability) ลดความเสี่ยงของการลงทุน หลักนิติธรรม (Rule of Law) ทำให้ผู้คนมั่นใจว่า ข้อตกลงและสิทธิของตนจะได้รับการคุ้มครอง คุณภาพกฎระเบียบ (Regulatory Quality) เปิดทางให้การแข่งขันเกิดขึ้นจริง ประสิทธิภาพภาครัฐ (Government Effectiveness) ลดความล่าช้าและต้นทุนที่ไม่จำเป็นต่อธุรกิจ

การควบคุมคอร์รัปชัน (Control of Corruption) ทำให้โอกาสทางเศรษฐกิจขึ้นอยู่กับความสามารถ มากกว่าการเข้าถึงอำนาจ และเสียงของประชาชนและความรับผิดรับชอบ (Voice and Accountability) ทำให้รัฐรับข้อมูลจากสังคมและถูกตรวจสอบ

คำถามคือ ในบรรดา 6 มิตินี้ มิติใดสำคัญที่สุดต่อศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจ

งานวิจัยของผู้เขียน “Governance and Growth Revisited: Which Dimensions of Governance Matter Most?” ใช้ข้อมูล WGI ครอบคลุมกว่า 180 ประเทศทั่วโลก ในช่วงปี 1998–2023 เพื่อตอบคำถามข้างต้น วิธีการคือการคำนวณเส้นอ้างอิงเพื่อหาว่า ณ ระดับรายได้เริ่มต้น (ปี 1998) ประเทศโดยทั่วไปมีคะแนนธรรมาภิบาลเท่าใด แล้วแบ่งประเทศเป็นสองกลุ่ม คือ ประเทศที่คะแนนสูงและต่ำกว่าเส้นอ้างอิง จากนั้นจึงเทียบว่า ตลอดช่วงปี 1998–2023 สองกลุ่มนี้มีรายได้ต่อหัวเฉลี่ยต่างกันเพียงใด

ผลการศึกษาพบว่า ธรรมาภิบาลทั้ง 6 มิติสัมพันธ์กับระดับรายได้ไม่เท่ากันอย่างมีนัยสำคัญ สามมิติที่สัมพันธ์กับส่วนต่างรายได้มากที่สุดคือ 1. การควบคุมคอร์รัปชัน 2. ประสิทธิภาพของภาครัฐ และ 3. เสียงของประชาชนและความรับผิดรับชอบ โดยประเทศที่มีคะแนนสูงกว่าเส้นอ้างอิงในสามด้านนี้ มีรายได้ต่อหัวสูงกว่ากลุ่มเปรียบเทียบประมาณ 41.5% 34.8% และ 32.8% ตามลำดับ 
                                 

ตัวเลขเหล่านี้ไม่ใช่สูตรสำเร็จว่า หากลดคอร์รัปชันได้ รายได้จะเพิ่มขึ้นทันที 41.5% เพราะธรรมาภิบาลกับรายได้ส่งผลต่อกันสองทาง ประเทศที่ร่ำรวยขึ้นย่อมมีทรัพยากรมากขึ้นในการพัฒนาคุณภาพสถาบันเช่นกัน แต่ข้อจำกัดนี้กระทบธรรมาภิบาลทุกมิติในลักษณะเดียวกัน

สิ่งที่การเปรียบเทียบระหว่างมิติบอกเราได้คือ ลำดับความสำคัญ: หากเป้าหมายคือการยกระดับศักยภาพการเติบโตให้สูงสุดในระยะยาว การลดคอร์รัปชัน การเพิ่มประสิทธิภาพของภาครัฐ และการทำให้รัฐรับผิดรับชอบต่อประชาชน คือสามด้านที่ควรมาก่อน

ข้อค้นพบอีกประการหนึ่งคือ บทบาทของธรรมาภิบาลไม่ได้ลดลงในโลกยุคใหม่ ตรงกันข้าม เมื่อแบ่งข้อมูลเป็น 2 ช่วงเวลา 1998–2011 และ 2012–2023 ผลการศึกษาพบว่า ความสัมพันธ์ระหว่างธรรมาภิบาลกับรายได้ต่อหัวมีความแน่นแฟ้นมากขึ้น ในทุกมิติในช่วงทศวรรษหลัง

โดยมิติที่เข้มแข็งขึ้นมากที่สุดคือ เสียงของประชาชนและความรับผิดรับชอบ หลักนิติธรรม และการควบคุมคอร์รัปชัน เป็นที่น่าสังเกตว่า หลักนิติธรรม (Rule of Law) ซึ่งไม่ได้อยู่ในสามอันดับแรกของผลรวมตลอดช่วงของข้อมูล กลับเด่นชัดขึ้นโดยเปรียบเทียบในช่วงครึ่งหลัง
                                     

ความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นขึ้นนี้ตีความอีกด้านหนึ่งได้ว่า ต้นทุนทางเศรษฐกิจของการมีระบบธรรมาภิบาลที่อ่อนแอกำลังสูงขึ้น โลกทศวรรษหลังเผชิญแรงกระแทกครั้งใหญ่ซ้ำ ๆ ความขัดแย้งภูมิรัฐศาสตร์ การเปลี่ยนผ่านดิจิทัล ความเปราะบางของห่วงโซ่อุปทาน และโควิด-19 ซึ่งแต่ละครั้งบังคับให้เศรษฐกิจต้องจัดสรรทรัพยากรใหม่ขนานใหญ่ และการจัดสรรใหม่จะเกิดขึ้นได้เร็ว ก็ต่อเมื่อผู้คนเชื่อถือกติกา: 

ธุรกิจกล้าย้ายทุนไปสู่กิจกรรมใหม่ เมื่อมั่นใจว่าสิทธิของตนได้รับการคุ้มครอง แรงงานกล้าลงทุนในทักษะใหม่เมื่อเชื่อว่าผลตอบแทนขึ้นกับความสามารถ ในยุคที่การเติบโตขึ้นอยู่กับนวัตกรรม ข้อมูล และความไว้วางใจ ธรรมาภิบาลที่อ่อนแอจึงไม่ได้เพียงทำให้เศรษฐกิจไร้ประสิทธิภาพ แต่ยังทำให้ประเทศสูญเสียความสามารถในการปรับตัวไปด้วย 

เมื่อกลับมามองประเทศไทย คุณภาพธรรมาภิบาลของไทยในช่วงกว่า 20 ปีที่ผ่านมา พบว่า มีความน่ากังวลมาก เพราะเมื่อเปรียบเทียบระหว่างปี 2000 ถึง 2024 คะแนนของประเทศไทยลดลงในทุกมิติ  ที่สำคัญที่สุด คือ มิติในด้านการควบคุมคอร์รัปชัน ที่ไม่เพียงแย่ลง แต่ยังต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลกอย่างชัดเจน แสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยกำลังถดถอยในมิติที่หลักฐานเชิงประจักษ์ชี้ว่า สัมพันธ์กับระดับรายได้มากที่สุดพอดี
                                          

คำถามที่ว่าเศรษฐกิจไทยจะหาเครื่องยนต์ใหม่จากที่ใด จึงอาจไม่ใช่คำถามแรกที่ต้องตอบ เพราะต่อให้หาเครื่องยนต์ที่ทรงพลังเพียงใดมาได้ หากระบบส่งกำลังยังรั่ว เชื้อเพลิงก็ไปไม่ถึงล้อ และ ธรรมาภิบาล ก็คือ ระบบส่งกำลังของเศรษฐกิจ จึงไม่ใช่เรื่องที่แยกจากนโยบายเศรษฐกิจ หากคือ กลไกที่กำหนดว่านโยบายเศรษฐกิจทั้งหมดจะได้ผลมากน้อยเพียงใด 

หลักฐานเชิงประจักษ์ได้บอกลำดับไว้ชัดเจนว่า ควรเริ่มจากจุดใด: การควบคุมคอร์รัปชัน รัฐที่มีประสิทธิภาพสูง และ รัฐที่รับผิดรับชอบต่อประชาชน สามด้านนี้ไม่ใช่อุดมคติทางการเมือง แต่คือ การลงทุนในอนาคตเศรษฐกิจไทยที่ให้ผลตอบแทนสูงที่สุด และยังรอการลงมือทำอยู่